追偿规定悬空国家总做冤大头

国家赔偿是国家对蒙冤个体的赔偿和救济，它只是国家作为责任主体的自我担当，并非意味着对冤假错案相关责任人个体责任的追究完成。

8月22日，福建念斌投毒案宣判，曾被提起公诉的念斌无罪当庭释放。这起案件历时8年，被告人念斌一审3次被判处死刑，案件一度送到最高法进行死刑复核，但最终没有复核通过。念斌的姐姐念建兰对媒体表示：“我会要求国家赔偿。”

近年来，各地纠正了一批冤假错案，让公众看到了中国保障社会正义、推进司法公正的行动和决心。然而，在冤假错案改判之后，国家赔偿法中对责任人的追偿却往往难以落实。

“国家赔偿，是指国家机关及其工作人员因行使职权,侵犯公民、法人及其他组织的合法权益并造成损害，由国家承担赔偿责任的制度。”国家行政学院法学部副教授韩春晖对《瞭望》新闻周刊记者说,“它是国家对蒙冤个体的赔偿和救济，只是国家作为责任主体的自我担当，并非意味着对冤假错案相关责任人个体责任的追究完成。”

国家总做“冤大头”

1995年1月1日起施行的国家赔偿法第29条规定：“赔偿费用，列入各级财政预算，具体办法由国务院规定。”而目前，国家赔偿款每年都是一笔巨额开支。今年全国两会上，最高人民法院院长周强所作的工作报告透露，2013年各级法院审结国家赔偿案2045件，赔偿8735.2万元。

值得注意的是，国家赔偿法第16条明确规定，赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予处分;构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。

可见，对冤假错案受害人进行国家赔偿之后，应当启动对冤假错案责任人追责和追偿的相关程序。但实践中，这一切几乎止于国家赔偿，极少对相关责任人进行追责，即使追责也多数显得轻描淡写，而法律规定的追偿，或承担一部分赔偿，更是不了了之，导致国家总做“冤大头”。

最高人民法院监察室初立秀撰写的一篇文章，曾收录在最高人民法院赔偿委员会办公室等单位合编的《国家赔偿办案指南(2011年第2辑)》中，文中就披露了追偿执行情况。

——“以行政追偿为例，根据财政部对我国26个省(区、市)各级财政部门的调查，2002年至2004年，我国向责任人追偿赔偿费用合计约217万元，仅占财政部核拨的赔偿费用总额的3%。”“大部分地区行政追偿的比率极低，追偿制度并没有得到切实的执行，而因国家赔偿案件受到追责的情况更是屈指可数。”

“多年来，冤假错案频现与责任人得不到追偿有密切关系。”上海财经大学法治与发展研究中心主任麻国安教授认为，“如果造成冤假错案，就必须对责任人进行追偿。普通纳税人没有义务为个别司法人员失职渎职或徇私枉法买单。”

追偿规定缘何“悬空”

2013年8月，中央政法委出台《关于切实防止冤假错案的指导意见》，要求法官、检察官、警察在职责范围内对办案质量要实行“终身负责制”。

“如果追偿制度不能落实到位，防止冤家错案就会沦为空谈。”北京大成律师事务所杜立元律师认为，“国家赔偿了，但是没有对具体责任人进行追偿，本应为自己主观过错承担责任的责任人安然无恙，则无法产生警示作用，类似错误必将重现。”

“需要明确的是，追偿和追责是两种独立存在的责任形式，不能随意豁免或互相替代。不能因为责任人承担了相关行政责任或者刑事责任，而一律对其实行追偿责任上的豁免，二者的界限不容混淆。”杜立元说。本文来源：瞭望观察网

多位受访专家认为，国家赔偿法中“追偿”规定之所以长期“悬空”，无法落实到位，与尚未形成司法责任制有着密切的关联。

首先，承担赔偿义务的机关就是追偿机关，陷入某种“自我追偿”的悖论。“目前，国家赔偿法遵循的是‘谁侵权、谁赔偿、谁追偿’的原则。在司法赔偿案件中，司法机关就是赔偿义务机关，由它代表国家对自己单位的执法人员进行追偿，就有如父亲对自己孩子的追偿，这种令人尴尬的双重身份使得追偿机关往往陷入情与法的纠葛中难以自拔。”韩春晖说。

“按法律法规，对冤假错案责任人追偿，都是公检法机关内部解决。”在韩春晖看来，由于追偿制度容易受到情理因素的干扰，在实施当中基本流于形式，并未能达到制度建立的预期效果。

其次，责任人难以判定。在司法审判实践中，目前普遍存在“审判者和审判权相分离”的情况。据韩春晖介绍，合议庭制度，即多名审判员组成合议庭进行审判，是我国基本的审判组织，以少数服从多数为原则。但如果遇到合议庭出现较大分歧，或案情复杂等情况，则往往提交给审判委员会来决定。

“审判委员会一般由院长或副院长、主管庭长等组成。”韩春晖说，如果案件后来证明是冤假错案，而且这个案件是经过了审判委员会讨论、同意合议庭的意见，那么责任应当由谁承担?目前没有一个明确答案。

“冤假错案的形成是个‘系列工程’，多环节加大了追偿难度。”韩春晖举例说，比如由于分属不同机关，当法院是赔偿义务机关时，仅能向法官追偿，很难对侦查、公诉过程中存在故意和重大过失的警察和检察官追偿。

重庆市荣昌县人民法院民事审判第一庭庭长钟家玉认为：“目前我国追偿规定难以实施，与尚未形成规范的行政责任制、司法责任制有着密不可分的关联。”

“如今，法院、检察院基本是依照行政管理的模式在运行，办案法官、检察官并不具有独立的主体地位，不能按自己的法律思维和判断来处理案件，又怎么能仅责令办案人对自己所办的案件担责?”钟家玉说。

第三，法律法规尚停留在宏观原则层面，缺乏可操作性。“国家赔偿法规定，赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或重大过失的工作人员或者受委托的组织或个人承担部分或全部赔偿费用。”钟家玉说，但这些规定依然过于原则、笼统，没有规定具体的追偿程序，对赔偿责任人的认定、追偿标准、期限、未进行追偿的法律责任、被追偿人的权利救济途径等都没有规定，使得追偿难以操作和落实。

“2011年1月17日施行的《国家赔偿费用管理条例》，目前也没有及时修正。”钟家玉说。

追偿条款亟待细化

“应进一步明确追偿追责的主体。”麻国安说，“即使从2010年和2012年两次修正后的国家赔偿法的现行规定来看，追偿的主体也并不是很明确。因为侵权机关、赔偿义务机关与追偿机关是三合一的，导致追偿程序难以启动。”

在麻国安看来，追责的主体在国家赔偿法中定位为“有关机关”，需加以明确。“可将‘有关机关’明确为各级公检法的纪检监察部门，但应当由赔偿委员会提供追责建议，并协助纪检监察部门进行差错和责任分析。”

钟家玉建议，应及时修正完善《国家赔偿费用管理条例》或出台《国家赔偿法实施细则》，对追偿权的行使主体，在何种情形下应行使追偿权，赔偿义务机关不行使追偿权应由谁承担法律责任，被追偿责任人确定，并对追偿标准、期限、被追偿责任人的权利救济途径等作出明确具体的规定。

“关键是要落实司法责任制，国家承担赔偿责任后向符合法定条件的相关人员追偿符合‘有权必有责、用权受监督、违法要担责’的法理。”钟家玉说。

“追偿的前提，是对被追偿人的认定。”韩春晖说，“如果责任人是单独一人，此人应被认定为被追偿人。但现实中，一个冤假错案往往是由一个集体组织来决定的，该如何认定被追偿人呢?”本文来源：瞭望观察网

“如果集体组织决定是正确的，而具体执行人没有严格遵照执行造成损害的，应由具体执行人来承担责任，具体执行人应被认定为被追偿人。”韩春晖说，“如果集体组织决定错误时，具体执行人不应被追偿。”

“当然，集体组织决定并非免责牌，可以根据实际情况明确责任人。”韩春晖举例说，比如主持人违反民主集中制原则导致集体决定错误的，应由主持人承担责任;集体形成决定时持反对意见的人不在此之列。

对于如何明晰责任人，中国政法大学刑事诉讼法教授洪道德建议，司法改革中的“让审判者负责制”亟待推进，审判人与审判权不能分离开来。“因为如果办案人员与判决分离，就很难对责任人追责。”

在杜立元看来，由国家赔偿义务机关向自己的工作人员进行追偿，会由于利益、情感方面的束缚，导致无法有效追偿。公检法裁判自己工作人员并进行追偿较难实现，可以就国家赔偿追偿设立单独裁判机构，将相关责任人与赔偿义务机关加以隔离，这样对相对责任人的追偿将切实可行。

“对冤假错案的责任人追责追偿，无论案情、赔偿金额多少都要予以公布，接受群众舆论和社会监督。”杜立元说，“立法上将国家赔偿资金列入财政预算，这本身就蕴含了向公众公开的理由。这种公开意味着对国家赔偿金的支出情况，必须要进行详细公布，做到有据可查。同时，可尝试将追偿所得资金列入财政明细中，这样追偿就可以随着财政公开而做到公开透明。”

“如果追偿缺乏统一标准，就很难体现追偿的公平性。”杜立元建议，“追偿标准可在参考各地公职人员收入的基础上，区分故意和重大过失的情形对追偿比例确定绝对标准，并设立上下限。”(记者 李松)

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